PHẠM THỊ LIÊN[1]

Ngày 19/02/2025, Quốc hội thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL), thay thế cho Luật đã được thực hiện từ năm 2015. Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 gồm 8 chương, 72 điều (giảm 9 chương, 101 điều so với Luật năm 2015) và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/4/2025. Với nhiều điểm mới được đánh giá là tiến bộ, Luật đã góp phần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý và có ý nghĩa quan trọng góp phần xây dựng, vận hành hệ thống văn bản pháp luật theo hướng “đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch”...

1. Bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện, trực tiếp của Đảng trong công tác xây dựng pháp luật

Ngày 09/11/2022, tại Hội nghị lần thứ 6, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII ban hành Nghị quyết số 27-NQ/TW về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới trong đó xác định cụ thể đặc trưng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng và cụ thể hóa các yêu cầu, tiêu chí xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật.

 Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 đã thể chế hóa đầy đủ yêu cầu về sự lãnh đạo của Đảng trong công tác xây dựng pháp luật. Theo đó, Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 quy định nguyên tắc trong xây dựng, ban hành VBQPPL bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện, trực tiếp của Đảng Cộng sản Việt Nam; Quy định cụ thể về cơ quan có thẩm quyền của Đảng cho ý kiến về định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội, cho ý kiến về dự thảo văn bản và việc ban hành VBQPPL trong trường hợp đặc biệt.

2. Bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã

Theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) năm 2015, hệ thống VBQPPL bao gồm 26 hình thức, do 16 chủ thể có thẩm quyền ban hành; trong đó có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã và Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã. Hiện nay, theo quy định tại Điều 4  của Luật ban hành VBQPPL năm 2025, hệ thống VBQPPL gồm 14 loại văn bản pháp luật, không còn 02 loại văn bản nêu trên. Như vậy, Luật ban hành VBQPPL năm 2025 đã bỏ thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền cấp xã để bảo đảm tính thống nhất với nội dung đề xuất nêu tại Đề án đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật mà Đảng đoàn Quốc hội đã trình Bộ Chính trị; đồng thời phù hợp với thực tiễn ban hành VBQPPL trong thời gian vừa qua.

Luật mới năm 2025 cũng thay đổi 01 hình thức VBQPPL từ “Quyết định” do Tổng Kiểm toán Nhà nước ban hành sang hình thức “Thông tư”. Theo đó, Luật ban hành VBQPPL hiện hành có 25 hình thức VBQPPL (giảm 01 hình thức) và do 14 chủ thể có thẩm quyền ban hành (giảm 02 chủ thể) so với Luật ban hành văn bản QPPL năm 2015.

3. Nghị quyết của Chính phủ là văn bản quy phạm pháp luật

Trong lịch sử lập pháp, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 quy định Chính phủ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới 02 hình thức là “Nghị định” và “Nghị quyết”. Luật ban hành VBQPPL năm 2015 (thay thế Luật năm 2008) với chủ trương đơn giản hóa hình thức VBQPPL đã bỏ hình thức “Nghị quyết” và chỉ giữ lại 01 hình thức VBQPPL do Chính phủ ban hành là “Nghị định”.

Tuy nhiên, từ ngày 01/4/2025, theo quy định tại khoản 5 Điều 4 Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 bổ sung 01 hình thức VBQPPL do Chính phủ ban hành là “Nghị quyết”. Nội dung này được Bộ Tư pháp - cơ quan chủ trì soạn thảo dự án Luật - lý giải xuất phát từ thực tiễn công tác chỉ đạo, điều hành và phản ứng chính sách của Chính phủ, đặc biệt là trong giai đoạn phòng, chống đại dịch Covid-19 và phục hồi kinh tế đã đặt ra yêu cầu phải nghiên cứu, bổ sung thẩm quyền của Chính phủ trong việc ban hành một hình thức văn bản riêng (ngoài Nghị định) với quy trình xây dựng, ban hành nhanh gọn, kịp thời để văn bản có hiệu lực sau khi ban hành và xử lý ngay vấn đề thực tiễn phát sinh.

4. Xây dựng Chương trình lập pháp đảm bảo sự chủ động của các cơ quan

Điều 31 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định: “Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh được xây dựng hằng năm trên cơ sở đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh tại kỳ họp thứ nhất của năm trước”.

Tuy nhiên, theo Bộ Tư pháp, với quy định này, Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm được lập trên cơ sở các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua và việc lập Chương trình còn mang tính hình thức.

Theo Điều 24 Luật Ban hành VBQPPL năm 2025, từ ngày 01/4/2025, Chương trình lập pháp hằng năm của Quốc hội[2] được quy định với nhiều nội dung mới, theo đó: Căn cứ định hướng lập pháp nhiệm kỳ của Quốc hội hoặc yêu cầu giải quyết vấn đề bất cập, phát sinh từ thực tiễn (nếu có): Ủy ban Thường vụ Quốc hội tự mình đề xuất xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; Chủ tịch nước, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao... gửi tờ trình đề xuất xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội đến Ủy ban Thường vụ Quốc hội trước ngày 01/8 hằng năm để đưa vào Chương trình lập pháp của năm tiếp theo.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định Chương trình lập pháp của năm tiếp theo trước ngày 01/10 hằng năm trên cơ sở tờ trình đề xuất của cơ quan trình.

Việc xây dựng Chương trình lập pháp theo quy định tại Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 bảo đảm sự chủ động tối đa cho nhiều cơ quan, chủ thể có liên quan; cụ thể là bảo đảm sự chủ động của Quốc hội trong việc xây dựng Chương trình kỳ họp; các cơ quan của Quốc hội chủ động được tiến độ thẩm tra; Ủy ban Thường vụ Quốc hội cho ý kiến và Đại biểu Quốc hội được tiếp cận sớm hồ sơ, chủ động trong việc nghiên cứu, thảo luận, cho ý kiến… Bên cạnh đó, Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ cũng chủ động trong việc lập đề nghị, soạn thảo và trình dự án luật, giải tỏa vấn đề áp lực, “chạy” theo tiến độ như hiện nay, từ đó chú trọng vào chất lượng của các dự án luật là vấn đề mà người dân và cả xã hội quan tâm.

5. Tách quy trình chính sách khỏi chương trình lập pháp hằng năm

Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 tại Mục 1 Chương II, quy trình xây dựng, ban hành Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết phải được thực hiện qua 02 bước với tổng thời gian tối thiểu khoảng 22 tháng. Một là, lập đề nghị xây dựng để đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hằng năm (thời gian thực hiện cần tối thiểu 10 tháng); Hai là, sau khi được đưa vào Chương trình, các cơ quan sẽ tiến hành soạn thảo, trình dự thảo văn bản để Quốc hội xem xét, thông qua theo tiến độ đã được xác định trong Chương trình với thời gian thực hiện tối thiểu 12 tháng.

Từ ngày 01/4/2025, tại Chương II Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 quy định đổi mới quy trình chính sách theo hướng: Tách quy trình chính sách ra khỏi quy trình lập dự kiến Chương trình lập pháp hằng năm; Phân định rõ quy trình chính sách và quy trình soạn thảo. Theo đó, chỉ quy định thực hiện quy trình 02 giai đoạn (xây dựng chính sách và soạn thảo) Luật, Pháp lệnh mới; Luật, Pháp lệnh thay thế các Luật, Pháp lệnh hiện hành; Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật có nội dung hạn chế quyền con người, quyền công dân theo quy định của Hiến pháp; Nghị quyết thí điểm của Quốc hội.

Đối với các luật, pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều và các nghị quyết thì sẽ thực hiện quy trình soạn thảo mà không cần thực hiện quy trình chính sách.

Với quy trình này,  thời gian ban hành luật có thể rút ngắn từ 22 tháng xuống còn 12 tháng.

6. Giải thích áp dụng văn bản trong trường hợp chưa thống nhất

Khoản 1 Điều 58 Luật Ban hành VBQLPL năm 2015 quy định: “Việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh được thực hiện trong trường hợp quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh có cách hiểu khác nhau trong việc thi hành”. Hiện nay, theo Điều 60 Luật Ban hành VBQPPL năm 2025, việc giải thích Hiến pháp, luật, pháp lệnh, Nghị quyết không được làm thay đổi nội dung quy định được giải thích và được thực hiện trong các trường hợp sau đây:

- Có cách hiểu khác nhau về quy định của văn bản;

- Chưa thống nhất việc áp dụng các văn bản (điểm mới bổ sung)

Đồng thời, việc giải thích Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết từ ngày 01/4/2025 phải bảo đảm thực hiện theo thứ tự các nguyên tắc, tiêu chí sau đây:

- Phù hợp với nghĩa phổ thông của từ ngữ sử dụng trong văn bản quy phạm pháp luật đó;

- Căn cứ vào quá trình xây dựng nội dung liên quan đến quy định cần giải thích;

- Phù hợp với quan điểm chỉ đạo, mục đích, tinh thần ban hành văn bản;

- Bảo đảm tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.

7. Nâng cao trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan ban hành văn bản

Khoản 8 Điều 7 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định về trách nhiệm của người đứng đầu như sau: “Người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức và quy định khác của pháp luật có liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật được phân công thực hiện”.

Từ  ngày 01/4/2025, trên cơ sở Quy định số 69-QĐ/TW ngày 06/7/2022 của Ban Chấp hành Trung ương, Quy định số 178-QĐ/TW ngày 27/6/2024 của Bộ Chính trị, khoản 10 Điều 68 Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 đã bổ sung quy định trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, người đứng đầu của cơ quan, tổ chức chịu trách nhiệm trực tiếp trong các trường hợp nêu sau:

- Chỉ đạo, tổ chức thực hiện các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước trong công tác xây dựng, ban hành và tổ chức thi hành VBQPPL;

- Khi để xảy ra tình trạng trình hoặc ban hành VBQPPL theo thẩm quyền chậm tiến độ, trái pháp luật; để xảy ra tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ trong công tác xây dựng pháp luật của người do mình trực tiếp quản lý, giao nhiệm vụ;

- Chịu trách nhiệm liên đới trong trường hợp đã giao cấp phó của mình trực tiếp phụ trách công tác xây dựng pháp luật;

- Kết quả thực hiện công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của cơ quan, tổ chức do mình đứng đầu; kết quả thực hiện là căn cứ để đánh giá, xét thi đua khen thưởng, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại.

Đồng thời, cơ quan, tổ chức, người đứng đầu và công chức để xảy ra hành vi vi phạm, tham nhũng, tiêu cực, lợi ích nhóm, cục bộ trong công tác xây dựng pháp luật tại cơ quan, tổ chức, phạm vi công việc mình được phân công trực tiếp quản lý, phụ trách thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị xử lý trách nhiệm hoặc được xem xét loại trừ, miễn hoặc giảm trách nhiệm theo quy định của Đảng và quy định của pháp luật. Như vậy, Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 đã mở rộng phạm vi và xác định cụ thể trách nhiệm đối với người đứng đầu cơ quan, đơn vị có thẩm quyền ban hành văn bản.

8. Sửa đổi, bổ sung một số nội dung trong việc xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn

Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2015 còn tồn tại một số hạn chế trong xây dựng, ban hành VBQPPL theo quy trình rút gọn như: Tiêu chí xác định các trường hợp xây dựng, ban hành văn bản theo thủ tục rút gọn quy định chưa rõ ràng; Một số trường hợp cần thiết phải ban hành theo thủ tục rút gọn nhưng lại chưa được quy định cụ thể. Tại Điều 50 Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 đã sửa đổi, bổ sung và khắc phục một số hạn chế của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 gồm:

- Sửa đổi, bổ sung quy định về các trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự rút gọn;

- Mở rộng phạm vi áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn và đề cao trách nhiệm của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước trong việc xây dựng, ban hành Thông tư.

- Quy định rõ thời điểm đề xuất áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn là trước hoặc trong quá trình xây dựng chính sách và soạn thảo VBQPPL.

- Quy định rõ trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL theo thủ tục rút gọn.

Có thể nói, với nhiều điểm mới được đánh giá là có tính đột phá, Luật Ban hành VBQPPL năm 2025 tiếp tục đơn giản hóa hệ thống VBQPPL, kịp thời tháo gỡ những điểm “nghẽn” về thể chế, tiếp tục hoàn thiện khuôn khổ pháp lý cho việc xây dựng và vận hành hệ thống VBQPPL thống nhất, đồng bộ, khách quan, minh bạch… tạo động lực mới cho sự phát triển nhanh và bền vững của đất nước trong “kỷ nguyên vươn mình” của dân tộc Việt Nam./.